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2021.12.22

中国小区演进与社会治理转向

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编者按"

从大杂院(四合院)、筒子楼到单元楼、商品房小区,这些年中国人的住宅和住宅中的居住形态、邻里关系等发生了巨大的变化。但是,什么力量促成这种变化?这种变化又将往何方发展?甚至这种变化的细部到底是什么样的?

这方面的研究或许是一块空白,也是值得去填补的空白。皇冠hg6686新版(浙江)集团有限公司联合北京大学社会学系,开放数据,开放案例,撰写了《中国小区演进与治理》,一起追溯及探索中国式小区演进和社区治理。

万物君拿到整本报告,并“化整为零”,以连载的方式刊出,以飨读者。



推进国家治理体系和治理能力现代化是目前我国全面深化改革的总目标,也是完善和发展中国特色社会主义制度的需要。从纵向看,国家治理体系包括国家治理、地方治理和基层治理;从横向看,国家治理体系包括国家治理和社会治理。[1]无论作为纵向治理的基层抓手,还是作为横向治理的社会细胞,“小区”都是中国城市社会中最实际、最确切、也最活跃的治理载体和协同单元之一,在国家治理体系中发挥着至关重要且无可替代的作用。

不同于学界讨论较多的邻里“社区”[2]或行政“治区”的概念[3],我们在这里使用的“小区”主要是在空间意义上的,即在城市一定区域内、具有相对独立居住空间和生活环境的居民住宅区。如果从具体分类方式来看[4],这里讨论的类型主要是指新建商品房住宅小区,而单位制社区和老旧街区在产权更迭、环境改造、物业化管理逐渐开展后,也在一定程度上具备了“小区”的某些特征。

在改革开放之后、特别是在1998年住房体制改革之后,“中国式小区”与体制改革与社会治理的关系如何?小区在发展演进过程中表现出怎样的不同形态?在国家治理体系现代化框架下的小区治理重点发生了哪些变化?这一系列问题都有待于在本报告中得到回答。


“国”:改革后形成的社会治理背景——为什么治理的重心落在了“小区”?

在改革开放之前,我国城市社会管理[5]的两条线索分别是单位制和街居制——在“体制内”,以单位制为主要的管理支柱;而在“体制外”,则以“街居制”为城市管理的重要依托。借此,国家权力得以直接达到基层社会,“通过群众性的规训、动员和运动来调动政治和社会经济诸领域的各种力量”。[6]然而,这两条“总体性社会”的支柱均在改革开放之后面临着困境。

首先,在城市市场经济体制改革之后,再分配机制下的单位依附国家、个人依附单位的态势逐渐转变,资源配置和劳动关系重组。相应地,原本受单位庇护和福利配给的职工被推向社会,大批“单位人”变成“社会人”,“单位代表国家来管理社会成员”的模式也不再适用,城市社会管理模式经历了“洗牌”的过程。换言之,原有的单位是集“政治宣教、经济生产、生活服务”与一身的综合管理载体,而改革后新的社会组织和市场主体则更多地承担经济生产的任务,将政治和生活的职能剥离到更广义上的社会空间和生活空间中去履行,“单位管理”让位于“社会治理”。

其次,在单位制转型之后,出现过“社会职能进社区”的阶段性趋势,各项社会服务和公共职能都进入到以“街道——居委会”为主体的街居制当中来实现。但是需要看到的是,随着农村形态变革、单位制垄断放开、市场经济发展,城乡二元结构逐渐被打破,城乡之间的资源、特别是人口流动性增强,城市“街——居”社区不再是几十年固化不变的熟人社会,而迅速转变为陌生人社会,加之社区合并、规模扩大等一系列因素的影响,传统街居制的熟人治理、群防群控的自管模式开始变得难以为继,归根结底,是以社区居委会为单位的片区规模过大、居民数量过多、内部流动性和异质性过高、社区黏性和认同过低,无法实现有效治理所致。近年来逐渐出现了“网格化治理”“楼门院长”“弄委会”“街巷长制”等新的提法,其实都是化整为零、将社区转化为“小区”,进而强化区域治理的探索性尝试。

在这样的变迁过程中,社会主要矛盾逐渐趋向于“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”,相应地,社会治理的实质越来越明晰地表现为:原有单位体制下社会成员的需求不断释放、具备了更多自由选择的机会、且需要在新的社会场域中被重新满足。比如城市居民住房问题、以及由此衍生出的一系列与公共服务、住区生活相关的问题,在单位制时代由均等化、低水平、再分配式的供给所抑制,而在后单位制时代,则无疑将更多的选择权利交还给了社会成员本人、并通过社会和市场来解决,具体发生的场景和平台就是以建筑形态和空间轮廓提供硬件支持的“小区”,还有以服务形态和人文环境为软件支持的“小区”。


“城”:城市化带来的社会治理趋势——为什么治理的对象转向了“人”?

近些年来,我国城乡区域发展、人口疏导、城市建设、基层组织和治理模式都表现出了“从无序到有序”、“从大拆大建到科学规划”、“从便宜行事到依法行政”、“从思路混乱到规范治理”的巨大变化,这种转型是与城市化进程、地产开发模式、小区建筑形式等众多因素的变迁密不可分的。

首先在城市化的道路上,上世纪90年代中期之前的阶段可以称之为“工业城市化”,城市化主流不在大、中城市,而在乡镇,城市化以“就近”模式推进,农民“离土不离乡、进厂就进城”。相应地,这段时期并没有突出的发展房地产解决住房问题的诉求,对“空间”和“资产”的管理需求都不显著。我国的城市化率、城镇住宅投资额、房地产开发住宅投资额在世纪之交都明显提升。90年代中期之后,我国城市化发展进入“土地城市化”的快速发展阶段,城市化以“大跃进”、“摊大饼”的方式推进,城市人口比例迅速蹿升,城市化模式从有限增长到吞食扩张,房地产建设过程中出现了大规模的土地功能转换,如何对新产生的城市“空间”、以及伴随着住房商品化而形成的房屋“资产”进行治理成为了这一阶段的核心主题。经过十几年“土地城市化”的狂飙猛进,如何能够实现“人口城市化”,解决人口落地的“滞后”、落实人口市民化,进而提高城市化的质量成了新阶段的新问题。城市治理的逻辑也自然地从“粗放型扩张”转向“精细化治理”,从对“空间”“资产”的关注转向对“人”“社群”“生活”的重视,通过“以房管人”“以房控人”来实现人口疏解与人口落地并行,并最终促进居民安居、城市宜居的目标达成。

其次在房企发展和地产开发方面,在住房分配与管理改革全面市场化转型之后,房地产行业经历了从野蛮生长到规范发展的二十多年——从早期高投资、高货币投放、高物价、高进口以及金融秩序混乱、生产资料市场秩序混乱的“四高两乱”现象,到良性运转、理性回归,综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段,研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制;从“房子是用来炒的”(看重土地、建筑、资产,强调规模、空间、价值)回归“房子是用来住的”(看重社群、居民、生活,强调环境、时间、质量);从小区管理明显滞后甚至缺失,到物业管理公司大量涌现、并不断创新服务方式、拓宽服务范围,人们对物业管理的认识也不断提高,重视物业价值,呼唤服务质量,特别是在基础物业服务之上,更强调专业化、人性化的精细服务。

再次,城市居住空间和建筑形态也在不断发生着变化。从整体上看,从最初的大杂院(四合院)、筒子楼演变为改革开放之后的单元楼,最后被普遍出现的商品房小区所继替,随之而来的是,邻里关系的问题重新被人们所思考,这种疏远的状态与紧张的关系亟待被改善,也在新世纪的居住建设中逐渐受到人们的关注与反思,在住宅外部设计上也开始考虑增加邻里互动的精神场所,营造出和谐、亲密的邻里空间。从商品房小区的自身演变来看,在居住区、建筑外观与内部户型三个层次的设计理念上都呈现出类似的阶段特征:从发展初期的盲目照搬外来理念,进行模仿式设计;到走出理念误区,开始自由探索设计;再到结合不同群体的实际居住需求,进行精细化、个性化、区别化设计。这一“古典主义”(模仿照搬沿袭)——“浪漫主义”(自由探索设计)——“现实主义”(匹配实际需求)的发展路径,既彰显中国小区发展逐渐成熟的趋势,也体现了“人为贵、空间次之、建筑为轻”的崭新理念。


“人”:多元化时代的社会治理主体——为什么物业的治理作用日渐突出?

在社会变迁的大背景下,小区中的社会治理主体角色应该由谁来扮演?传统的街居制难以顺畅地与新时代接轨,需要及时转变治理方式、调整治理思路。虽然自上而下的社区建设运动不断开展,但事实上,基层治理单位不仅日趋远离社区居民的需要,疏于回应居民的生活诉求,而且日渐走向行政化困境,“社区自治”难以企及。

提到“自治”,研究领域和实践领域都曾将业主委员会看作“市民社会的先声”和居民自治的新希望。然而在事实上,业委会在日常社区治理中出现了弹性与灵活度减弱、工作的例行化、职能僵硬化等现象。在与社区其他治理主体的合作共治方面,则趋向于成为疏于与居委会配合的独行者、警惕物业公司的监督者、凌驾于业主之上的领导者。最终造成其治理边界封闭、活动规模有限,缺乏对居民的动员力。

社会组织和相关服务机构作为社会性力量往往通过政府购买服务的方式进入社区,结合自身的专业优势参与社区治理,然而,社会力量固有的流动性与零散性使其往往悬浮于小区居民和生活之上,与日常生活之间存在着脱节的现象,逐渐沦为“游击队”,缺少对群众资源和组织资源的系统性整合,难成体系。

在上述情形下,不同于居委会、业委会“从服务者到管理者”的行政化转型,物业企业更多地表现出从“空间和资产的管理者”到“社群和生活的服务者”的趋势,全面回应居民需求,广泛参与社区生活,在政策引导与市场竞争中成长。在与党政部门互动合作方面,物业公司从地产行业的衍生性部门起家,被动参与城市规划、建筑建设、住房管理、住房修缮、物料维护等事务的执行;进化到积极与党政部门发生联系,承接党建活动和政府项目、合作开展基层工作、参与建言献策等,成为愈发全面的社会治理主体;再发展到主动探索“红色物业”等创新性方式、与党政部门合作拓展基层治理手段、并最终形成政府与物业“合作共生”的关系。

本报告正是在这样的大背景下,简单梳理中国小区演进的前世与今生,重点分析其现状、实践和未来前景,尝试发掘当下小区运行和社会治理中的经验和问题,探讨包括物业公司、社区居委会、小区业委会在内的各方力量如何在多元共治的框架下完成渗透下沉、调动居民参与社区生活的积极性;同时,如何整合资源、形成合力,将小区内部环境的管理手段和方式投射到对城市街区的改造、治理、维护中,从基层治理到城市治理、从住宅物业到城市物业、从小企业到大事业,将小区前行的路线与国家发展、社会命脉愈发紧密地联系在一起。


-参考资料-

[1] 郁建兴:《辨析国家治理、地方治理、基层治理与社会治理》,《光明日报》2019年8月30日。

[2] 相关讨论参见窦强:《从小区到门禁社区——北京住区形态的演进》,《建筑学报》2010年第3期;王冬梅:《从小区到社区——社区“精神共同体”的意义重塑》,《学术月刊》2013年第7期,等。

[3] 沈原教授曾在《老旧街区的社区建设》一书的前言中对“社区”与“治区”做过精彩的辨析:我们当下的社区则更多可说是一种“治区”,即政府使用行政权力划分、定界的城市生活管理区域。“治区”之下往往涵盖不止一个原本意义上的社区,在规模上就很不相同;而原本的社区遭遇切割、挤压与合并,也使得其原本具有的“自组织”机制……受到严重的干扰、抑制和扭曲。这也正是我们眼下的大多数社区缺乏活力的根源之所在。因此,社会学做社区建设,最基本的着眼点就是要深入现有治区框架之下,努力识别和发掘那些原本属于社区的东西,那些或许已经为数寥寥的自组织基因残片,通过各种手段将它们接合起来,并且悉心培育它们成长。换言之,我们千万不要误把治区当社区。参见李阿琳、沈原等:《老旧街区的社区建设》,社会科学文献出版社2019年版,P2。

[4] 参见李阿琳、沈原等:《老旧街区的社区建设》,社会科学文献出版社2019年版,P4-8。

[5] 从“社会管理”到“社会治理”的转变,学界讨论颇多,如林尚立:《社会协商与社会建设:以区分社会管理与社会治理为分析视角》,《中国高校社会科学》2013年第7期;景跃进:《从“社会管理”到“社会治理”——学习十八届三中全会<决定>有感》,《华中科技大学学报(社会科学版)》,2014年第3期;苏若群:《从社会管理到社会治理:十八大以来党的社会建设方略的演进》,《中共党史研究》2016年第8期,等。

[6] 渠敬东、周飞舟、应星:《从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析》,《中国社会科学》2009年第6期。


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作者:北京大学社会学系研究团队(王迪、季梵、杨锐、冀忆、许天怡、苏琪红、赖晗语、范愫、王子豪、苏婕、朱戈、耿满、梁钰婷等执笔,陈阳、刘小天等团队成员提供资料支持,感谢杨善华老师、周飞舟老师、刘爱玉老师、孙飞宇老师、张雨晴博士、马志谦博士、黎书豪、赵远帆、曾锶娴等师友提供研究支持。)