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2022.05.06

物业与基层治理

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「 皇冠hg6686新版(浙江)集团有限公司联合北京大学社会学系,开放数据,开放案例,撰写了《中国小区演进与治理》,一起追溯及探索中国式小区演进和社区治理。

在探讨了城市单元与治理方式后,本篇连载探讨物业作为企业组织与党政部门的关系。物业公司深度参与社区治理,肩负了在商业行为中寻求社会价值与经济价值平衡的新命题。

这种多元共治,共生与互补的关系,在抗疫背景下更凸显。物业坚持党建引领,成为基层社会治理的重要力量之一。在大规模的抗疫工作中,物业企业发挥了公司化管理运作的优势,快速整合与调度资源,变管理为服务,让服务更加精细化和专业化,未来,物业企业承接政府的管理服务外包有望成为一种新的趋势。」


一、共建共治共享:社区治理的内涵与要求

2019年10月31日,中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,论述了“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”,提出“社会治理是国家治理的重要方面”,同时强调“构建基层社会治理新格局,推动社会治理和服务重心向基层下移,把更多资源下层到基层,更好提供精准化、精细化服务。”《决定》提出在2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化,同时阐明了国家治理、社会治理、社区治理之间的包含关系。那么,应该如何理解“治理”的概念?“社区治理”的内涵和要求又是什么?

根据法国学者让-皮埃尔·戈丹的梳理,治理一词是最近二三十年才开始被使用的提法,主要指“政府机构、企业和协会之间多元化的谈判式合作”。从“统治”到“管理”再到“治理”,关于人类社会组织形态和整合模式的共识日渐清晰,“多元主体合作”、“复合共治”的理念逐渐被研究领域和实践领域所广泛接受与应用。学界对于社会治理问题的研究从一元论发展到多元论,认为治理是以协同合作为特征进行的广泛涉及国际社会和主权国家内部的社会治理行动,强调“国家-市场-社会”在治理中的多方合力和网络联结,而各治理主体间权利与义务的确立、关系的协调以及行动一致的价值取向就成为了“治理”领域的主要研究议题。

相应地,社区治理是强调社区中的人们一同来实现社区的公共管理,包括公私机构与个人管理社区共同事务的各种方式之集合;也是调解社区不同利益主体间的冲突并使社区各利益相关方联合行动的持续性过程。一些学者认为,社区治理是没有权力的管理,意指没有自上而下的权力,没有行政体系的干预,一切公共事务需要社区自身通过民主参与、正式制度的确立等方式来解决。这种理解是有失偏颇的,社区治理的内涵并非排斥行政体系参与,而是不由单向度的权力主导,应指在一定区域内,政府与社区组织、社区公民等多元主体共同参与、共同管理社区公共事务的活动。社区治理要求社区组织和社区公民与政府共同承担社区建设的责任,负责任的政府与有责任感的公民在社区治理中具有同等重要的地位。


二、物业与党政关系的总体趋势——从住房管理到参与社区治理

在社区治理迈向“共建共治共享”的大趋势下,不断成熟和规范的物业服务的独特属性和优势逐渐显现出来。与居委会、业委会“从服务者到管理者”的行政化转型相反,较为规范的物业公司在角色转变历程中逐步完成“管理—服务”的转向,对居民需求的回应更加全面、对社区生活的参与更加广泛。全面回应居民需求,体现在服务范围的拓展与服务模式的深耕上,如参与居民房产保值需求,通过技术手段拓展服务范围和场景等。广泛参与社区生活,体现在物业参与社区文化建设、协助协调邻里关系、发展社区养老、教育等公益事业等。在多年发展中,物业在政策引导与市场竞争中成长,不仅保留了“社区资源整合”的能力,更有了影响力、创造力,开始作为型塑小区的力量之一,参与小区演变过程。

物业渗透于居民的日常起居,与基层治理紧密结合,因此不可避免地与党政部门发生互动关系。物业行业的发展史,某种程度上也是物业与党政部门互动方式的演变史。在基层治理的场域中,党的领导作用、政府的行政作用、物业企业的服务作用和居民自治组织的自治作用相互渗透、相互影响。

总体来说,与党政部门的关系上,物业作为资源整合方,从服从管理、到主动参与、再到发展创新。早期,物业作为承接房管部门职能的市场化尝试,在社区治理中仅仅起到功能性作用,作为地产行业的衍生性部门,接受城市规划、建筑建设、住房管理等政府部门的管理,以住房修缮、物料维护、事务执行为主要职能,既缺乏主观能动性、也缺乏社会环境的配合。中期,随着专业能力的提高和市场化的完善,物业开始积极与党政部门发生联系,如承接党建活动和政府项目、与政府合作开展基层工作、参与建言献策等,起到了愈发全面的社会治理作用。如今,物业正迈向主动探索创新性方式、与党政部门合作拓展基层治理手段的道路上。


三、政府与物业的共生与互补

在基层治理中,政府有重要的平台作用和切实的服务意愿。但是,基层治理任务容量大、内容琐碎,既要求大量的投入、又要求细致的关照。作为行政组织的政府,职能上需要承接大量国家治理工作,而政府资源有限,难以将大量工作和岗位分配到基层治理中;能力上缺乏精细化、专业化的物业管理技术,只能采取相对僵硬、概括的行政化手段。因此,面临居民日益多层次、多样化的治理需求,政府难以在微观细节上做到专业、细致。

在这样的背景下,物业企业形成了对政府治理工作的有益补充。作为商业组织,物业企业的目的是用优质服务获得盈利与企业发展,并承担一定的社会责任,因此有动机满足居民需求;物业企业的组织结构与行政机构相比更加灵活,因此有能力深入居民生活;物业企业面临激烈的市场竞争,只有通过专业、完善的服务才能赢得竞争胜利,因此有激励提升专业水平。但是,同样也受商业组织身份的限制,物业企业是基层治理发展大势中一支有限的力量,其发展繁荣同样依赖良好的市场环境和坚实的行政支持。

从这一意义上说,在基层治理中,政府与物业具备合作的可能性。用“共生”形容这一关系并不为过。一方面,政府依赖企业的专业能力和灵活性,填补治理空缺;另一方面,企业依赖政府的行政支持与市场监督,希冀良好的经营环境,完成盈利和承担社会责任的目标。

如今,政府与物业企业已经在多方面、多领域达成了合作,共生关系也初具规模。物业方面的政企合作主要有四类:其一是基层治理上的“软硬兼施”,部分居民的不文明行为不利于社区建设,服务姿态下的物业只能进行软性的劝导、调解与说理,此时政府的“硬管理”为其背书,往往能中和柔软的手段与刚硬的制度。其二是业务合作,如国家建设部大院与万科物业的项目合作,便是通过项目招投标达成“国家部门后勤服务社会化”,这类合作中,企业向政府提供服务并检验自身服务能力,政府也为企业背书、释放对企业能力的肯定信号。其三是政策合作,如政府与企业共同制定市场指导价、调整经营条例、商讨社区管理条例等,这类合作中,政府提供建言献策的平台、得到行业改进的方向,企业也通过积极参与获得后续政策支持。其四是发展项目合作,如政府联合企业、运用PPP等政商合作模式开展老旧小区改造、城市建设等民生项目,充分体现了政府行政力量与企业专业能力的结合,实现城市建设与企业盈利的双赢。


四、城市更新背景下的“大国大物业”

“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出,加快转变城市发展方式,统筹城市规划建设管理,实施城市更新行动,推动城市空间结构优化和品质提升。城市更新也首次被列入政府工作报告。截至2020年末,我国常住人口城镇化率超过60%。根据城市发展规律,我国已经进入城市更新的重要时期,即由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重、城市发展进入由“量”到“质”的转型阶段。在优化城市空间结构、提高人居环境品质、促进产业转型升级、注重城市内涵发展的目标诉求下,城市更新将更受各级政府重视和社会关注。未来,城市更新体系将更加健全,模式会更加多样,更加注重经济社会环境的协调发展,成为推动城市高质量发展的主导力量之一。

从模式来看,我国城市更新主要有“政府主导、市场运作、社区参与”“政府引导、市场主体、社区参与”以及“政府、市场、社区多元协商治理”三种模式。在政府主导的模式中,从政策制定、规划编制到后续配套建设、项目开发等,政府均承担了主要角色。以市场为主体的模式,核心是政府通过制定相应引导性政策,将部分权利和利益让渡给市场,利用市场的开发运营能力和资金来推动项目实施。而在多元协商治理的模式中,公共参与的加强会让城市更新更加关注公共利益和居民利益。

在城市更新的大背景和大框架下,“大国大物业”成为充分整合“政府主导”“市场主体”“多元协商”三种模式优势的有效路径,也是未来城市治理的必然趋势:“大物业”不仅仅是行业集中度的提高、龙头企业的扩张,更是物业管理结构升级的要求——从基层治理到城市治理、从住宅物业到城市物业、从小企业到大事业。在政府的邀约与引导下,物业开始参与大型城市治理项目,如河道治理、停车管理、道路交通协管、城乡结合部开发、乃至小城镇营造、特区建设与管理等。例如,2019年,深圳市提出了“排水管理进小区、物业管理进河道”的水环境管理新模式,物业、环保跨界融合,创新城市治理形式;贵阳市交管部门筹备搭建“1+4”交管平台,联合物业收集居民交通建议,打通社区交通“微循环”。政企合作从基层治理的小项目出发,逐渐扩展到城市治理之中,并与国家发展与社会命脉愈发紧密地联系在一起。

同时,出于物业业务范围的扩大和治理规模的延展,“大物业”模式也具有相当的发展前景:“大行业小公司”的业态使得分散的小公司并不能承载起行业扩张的大势,而要迎接更大治理挑战、承担更大社会责任,需要“大物业”的发展模式提供更大的包容性、开放性和整体性。“大物业”不仅是企业规模的扩大、治理范围的扩张,更包括结构上的调整适应、模式上的规范推广与社会角色的深度转型。

走向“大物业”的物业企业,必须面临的问题是:如何在商业行为中寻求社会价值与经济价值的平衡?如何在市场经营中探索出符合社会发展需要的物业服务模式与行业标准?




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作者:北京大学社会学系研究团队(王迪、季梵、杨锐、冀忆、许天怡、苏琪红、赖晗语、范愫、王子豪、苏婕、朱戈、耿满、梁钰婷等执笔,陈阳、刘小天等团队成员提供资料支持。)